“园中园”考验公园管理新政

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公园是政府投资，供公众游览、休憩、娱乐、健身的公共场所。然而，一些公园内存在经营性场所，出现“园中园”的现象。今年6月，萍乡市发布实施《萍乡市城市公园和广场管理条例》(下称《萍乡市公园条例》)，作为全省首部规范管理公园广场的地方性法规，其中规定，该市公园、广场内的建筑设施禁止以租赁、承包形式转交经营。规定出台后，市民在为公园、广场管理有法可依叫好的同时，也希望相关规定能得到有效落实。

萍乡金螺峰公园内的茶社

“园中园”和公园管理新政

鹅湖公园地处萍乡市老城区，是当地市民休闲、娱乐常去的地方。

8月3日上午，新法制报记者来到鹅湖公园探访。记者发现，距离公园西大门不远处有一处用围栏封闭起来的场所，门口标牌显示为“萍乡市龙凤幼儿园”，透过大门可以看到，园内的建筑外设有儿童娱乐设施和露天体育运动场地。

记者尝试着叫门，但无人应答。不时有来公园游玩散步的市民路过，有市民介绍，该幼儿园开办已久，平日里早晚接送孩子的人很多。还有市民称：“公园东边还有个占地面积更大的幼儿园。”

顺着市民的指引，记者又来到公园东侧，看到了市民所指的另一所更大的幼儿园。记者注意到，其规模远大于前者，大门紧闭，门口悬挂着3块标牌，依次为“萍乡市儿童活动中心”“萍乡市中心幼儿园”“萍乡市妇女儿童之家”。

与鹅湖公园仅一河之隔的金螺峰公园，是依山丘地形而建的小型公园，山顶建有一处两层的仿古建筑，用于开设对外经营的茶社，店员告诉记者，该场地是从公园方租来的，已经营多年。

事实上，有关公园、广场能否存“私”的问题，萍乡市已通过出台地方性法规的形式予以明确。

6月10日，萍乡市人大常委会召开的一场新闻发布会吸引了众多媒体的目光，《萍乡市公园条例》作为我省首部规范管理公园广场的地方性法规对外发布。

新出台的《萍乡市公园条例》共二十五条，从安全管理、污水管理、大气管理、噪声管理、活动管理、经营管理、宠物管理等多个方面进行了规定，于6月1日正式施行。

在此之前，国内还没有出台一部专门规范管理公园和广场的法律法规。据了解，住建部于2013年下发了《关于进一步加强公园建设管理的意见》(下称《公园管理意见》)。

在《公园管理意见》的基础上，为确保公园、广场的公益属性，《萍乡市公园条例》中明确“禁止将公园、广场内的亭、台、楼、阁等园林建筑以租赁、承包等形式转交营利性组织或者个人经营，禁止将公园、广场管理用房改作经营性用房”。

“成了历史遗留问题”

根据规定，萍乡市公园、广场内的建筑设施禁止用作出租经营。那么，一些开在公园里的经营场所为何依然正常营业呢？

8月5日，萍乡市园林管理中心副主任黎洪俭在受访时表示，目前，鹅湖公园确实存在两家仍在经营的幼儿园，其中占地25亩的萍乡市中心幼儿园隶属于市妇联，它在1990年就已经投入使用了，早于1993年正式开放的鹅湖公园，“中心幼儿园的建设用地是政府划拨的，并未占用公园土地”。

而对于萍乡市龙凤幼儿园的由来，黎洪俭向记者出示了一份2009年萍乡市建设局制发的《关于对鹅湖公园进行提升改造的请示》的文件，其中显示，园内1995年建成的一处餐馆年久失修，拟改造成少儿活动园区，计划投资1200万元，由鹅湖公园自行解决，“后来公园就把改造好的少儿活动园区租了出去，用于填补先前改造的投入”。

据了解，萍乡市园林管理中心成立于2021年4月，整合了市园林局、市秋收起义广场管理处、市鹅湖公园管理处等单位及职能。黎洪俭解释称，鹅湖公园内的民办幼儿园和金螺峰公园内的茶社占用的建筑设施，都是多年前被园方出租出去的，目前很多仍在经营的场所都是存在于市园林管理中心成立之前，成因复杂，“有些可能存在产权、资产、合同等纠纷，成了历史遗留问题”。

管理部门的执法之困

公园内因历史遗留问题形成的经营场所，由于各种纠纷亟待解决而变成了“烫手山芋”。

黎洪俭介绍，2021年10月，萍乡市政府下发抄告单，要求全市所有的公有经营管理项目全部划归到萍乡市国有资本投资集团有限公司(下称“萍乡市国资公司”)。

“将公园内的茶楼、幼儿园这样的经营场所划归成国有资产，萍乡市国资公司并不愿意接收。”黎洪俭坦言。

记者了解到，在落实《萍乡市公园条例》过程中，除了经营性场所的接收单位存在争议外，作为公园、广场的主管单位，萍乡市城市管理局以及其下属的园林管理中心也遇到了执法难题。

“虽然条例禁止公园、广场内出现经营性场所，但是对于历史遗留问题如何处理没有规定。”萍乡市城市管理局法制科科长贺嘉钰表示，《萍乡市公园条例》对妨碍公园、广场管理秩序，违反规定的情形明确了处罚措施，但并未涉及违规占用园区建筑开设经营场所的情况，“我们对于不主动搬离公园、广场的经营性场所单位缺乏执法依据，也没有上位法的支持”。

“目前仍处于发函告知阶段，如果效果不佳，就只能通过法律途径解决，一步步来。”黎洪俭如是说。

“逐步回归公益属性”

对此，江西赣好律师事务所律师、法学副教授高鹏认为，《萍乡市公园条例》作为生效时间不久的地方性法规，当地城市管理部门在处理公园内存在已久的经营性场所问题上，没有简单地“搞一刀切”，将公园内经营性场所产生的历史遗留问题作为慎重执法的考虑是值得赞许的。

高鹏建议，对于已经到期的经营性场所，应要求限期搬离；对于尚在合同期的经营性场所，合同期结束后不应再续租，让公园逐步回归公益属性。

◎文/图 首席记者吴强 记者付睿